南渡江拆店風波 合理與合法何以不糾結

來源：海南日報     作者：陳曼莉    2013-08-20

南渡江沿岸一排檔，樓上生意紅火，樓下污水橫流。本報記者 武威 攝

南渡江沿岸一排檔排污管直接向江中排放污水。本報記者 武威 攝

　　■ 見習記者 黃能

　　1爭執

　　環評，是否生死令？

　　部門：拆除符合法律法規

　　店方：整改可實現零排污

　　22家餐飲店未辦環保手續

　　今年7月初，瓊山區由區環境保護局牽頭，會同區城管執法局、區水務局、區五大辦、濱江街道、鳳翔街道和龍塘鎮政府等，對南渡江西岸的餐飲店展開了聯合調查。

　　南渡江西岸沿瓊州大橋至龍塘大壩共有22家餐飲店，大多是1990年代初發展起來的，其中，10家位于主城區和防洪堤之內，12家位于主城區之外。19家處于經營狀態。

　　調查顯示，22家餐飲店全部未辦理建設項目環保審批手續；5家沒有工商營業執照，16家有工商營業執照，但未通過年審。

　　僅有一家餐飲店設有隔油池

　　19家正在經營的餐飲店中，除了海口龍塘香世界餐飲莊園這一家店設有隔油池，并與海口環保污油脂處理廠簽訂了廢油回收合同之外，其余餐飲店都沒有隔油池，污水處理設施多為化糞池或簡易的沉淀池。部分餐飲店的污水直接通過排污口排入南渡江，直接污染了南渡江的水環境；其余的均通過化糞池處理后消化、滲透。另外，僅有3家店安裝了抽油煙機，其余均為簡易的風機排風，并有約一半的店沒有任何除油煙的設備；對于固體廢棄物，如廢棄紙、一次性筷子、酒瓶等，有3家企業對垃圾進行焚燒處理，其余均用集中清運的方式處理。　　

　　店方稱沒有市政管道辦不了排污證

　　作為經營規模較大的餐飲店，香世界餐飲莊園設有隔油池。香世界餐飲莊園負責人符永康告訴記者，他們能比較有效處理油脂污水，但是對于洗手、洗澡等生活污水，一般是排放到地表，自然滲透、蒸發，這主要是因為沒有市政管道。該店位于龍塘鎮，遠離市區，市政管道沒有修過來。他們多家餐飲店的負責人曾到瓊山區環保局要求辦理環保審批手續和排污許可證，但是都被告知辦不了，原因之一就是該地區沒有貫通市政管道。

　　香世界餐飲莊園另一位負責人鐘先生表示，排污并非是22家餐飲店單獨面臨的難題。“在南渡江沿岸，有鎮政府、警察學校、警犬訓練基地、看守所、養殖場、農場、工廠、村莊等，因地處農村，城市排污管道沒有鋪設到，和22家餐飲店一樣，污水直接排進南渡江或滲入地下。”

　　而正如符永康所言，因為無法貫通市政管道等原因，22家餐飲店均未能補辦相關環保手續。

　　沒有排污證無法工商注冊

　　對于因為沒有貫通市政管道而無法合法排污的問題，鐘先生稱，解決方法其實很簡單，只要政府出臺相關標準，如每個店根據其排污量建設排污池，硬化排污池，杜絕池外排放。爾后，政府派抽水車定時清理，企業付費。“這樣既解決了排污問題，又減輕了政府財政壓力。”

　　記者從海口市環保局獲悉，根據相關規定，經營餐飲業，應該經過環保審批，首先需建立污染治理措施，驗收合格后簽發排污許可證，方可在工商部門注冊登記。

　　但是，據知情人士透露，這個規定是近兩年才有的，目前海口有大批餐飲店沒能拿到排污許可證，卻仍在繼續經營。

　　年底前分期分批拆除所有餐飲店

　　在調查基礎上，聯合調查組形成的處理意見是，上述餐飲店必須限期改正，分流從業人員，同時自行拆除；對不愿進行自拆的餐飲店，區政府將采取聯合執法，依法予以強制拆除。

　　瓊山區分管南渡江餐飲店整治項目的副區長王敏表示，南渡江畔餐飲店的排污是一個歷史遺留問題，這些餐飲店沒有環保手續，調查結果也證實了違法排污的行為。調查組的決定是明確的，政府會具體落實，穩步推進，爭取徹底整治。

　　王敏表示，年底前分期分批拆除所有餐飲店這一部署是比較明確的，將在進一步的了解中逐步推進。這樣做，是符合現有法律法規的。

　　餐飲店表示愿整改至零排污

　　多家餐飲店負責人表示，不愿意自行拆除，希望在政府的正確引導下進一步規范經營，做到合法排污，甚至做到污染零排放。

　　海口瓊山漁家莊經營者陳老板告訴記者，排污是一個技術性問題，只要政府制定規范，提出整改要求，他們都可以努力改進，爭取符合環保要求，不能把餐飲店一拆了之。

　　“餐飲店也許確實存在環保方面的一些缺陷，但是應該先讓環保部門引導我們，作進一步規范整改，而不是連改的機會都不給，就將餐飲店拆了。”南渡江酒鄉負責人王光和說。

　　律師說法

　　強拆雖有法律依據

　　限期整改或更合理

　　海南瑞來律師事務所律師廖暉：南渡江沿岸絕大多數餐飲店確實是違反了環境保護的相關法律法規，根據《水污染防治法》規定：“直接或者間接向水體排放污染物的企業事業單位和個體工商戶，應當按照國務院環境保護主管部門的規定，向縣級以上地方人民政府環境保護主管部門申報登記”。《環境保護法》規定：“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記”。

　　雖然餐飲店主稱，近兩年才要求必須辦理環評后才能辦理營業執照，而他們的營業執照是此前頒發的。但是，相關環保法律的執行，具有對過去的溯及力，所以政府行政機關的執法是有法律依據的。

　　但是《行政處罰法》的行政處罰行為，除了有強制拆除外，還有限期整改等其他的處罰方式。結合本案例來看，由于南渡江沿岸餐飲店的違規有一定的歷史原因，所以限期整改的處罰可能相對更加合理。

　　2爭執

　　違建，拆你沒商量？

　　部門：未經規劃許可，違反《城鄉規劃法》

　　店方：當初政府鼓勵建，現在又說是違建

　　當初響應號召來開店

　　“當初，政府說，要打造品牌，外界并不看好，招商也只來了1家。是我們響應號召，四處籌錢，自力更生開了小排檔，經過多年的努力，才一步步發展到現在的規模……我們怎么也想不通，怎么又變成了違法建筑？”多家餐飲店負責人表達了自己的不滿。

　　記者了解到，這些餐飲店建成初期，由于歷史原因，當時的城鄉規劃尚處于起步階段，許多現行法律法規也都還沒有出臺。

　　“當時城管部門都還沒有，怎么現在反過來說我們是違建？”談到“違法建筑”的說法，海口瓊山漁家莊經營者陳老板顯得有些激動。他說，自己祖祖輩輩都是本地村民，餐飲店所在地也是村里的。十幾年前開始建餐飲店的時候，連“違建”這一說都還沒有。

　　如今被指是違建

　　王敏表示，南渡江沿岸餐飲店所在地是宅基地還是農用地，是否在泄洪區內，這些問題還將作進一步的調查和確定，對于拆除違法建筑的具體措施也待具體落實。

　　瓊山區“五大辦”負責人萬某表示，南渡江沿岸餐飲店存在亂搭亂建的問題，屬于違法建筑。餐飲店沒有通過報建，也沒有取得施工許可證。采訪中，萬某向記者出示了《海南省查處違法建筑若干規定》，他表示政府對于餐飲店違法建筑的查處，根據的是這個《規定》。據了解，《海南省查處違法建筑若干規定》自2013年1月1日起施行。

　　城管部門下發自拆通知書

　　7月20日，瓊山區城管局向位于濱江西路亞七餐飲排擋、阿九百草漁園等4家餐飲店下達了自行拆除通知書，要求在7月27日前自行拆除餐飲店；8月4日，瓊山區城管局又向位于龍塘鎮的18家餐飲店下達了自行拆除通知書，南渡江酒鄉、香世界餐飲莊園兩家被責令于8月9日前自行拆除。瓊山區城管局副局長蔣崇標曾向媒體表示，若各餐飲店限期內不自行拆除，屆時將聯合各執法部門強制拆除。

　　目前沒有一家餐飲店自拆

　　截至記者發稿時，位于濱江西路的4家餐飲店有3家還在繼續營業，而收到通知書的南渡江酒鄉、香世界餐飲莊園等餐飲店也沒有進行自拆。

　　據悉，城管部門下發的自行拆除通知書的內容大致為：建房業主未經規劃許可，從事建設房屋，此舉違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第40條的規定，依據《中華人民共和國行政處罰法》第23條的規定責令改正，改正措施為自行將違法建設的房屋拆除，并清理現場。

　　18家餐飲店提交訴求

　　“十幾年前一直延續到現在的農家樂餐廳，因利用的是農村的土地，國家是不批準報建的，全國都一樣。現在說我們的建筑是違法建筑，要拆除。那么請問，這些年，相關部門在干什么？”鐘先生對于違建的說法也不贊同。

　　王光和稱，自己的餐飲店屬于鄉村建筑，而城管部門主要是負責城市管理，現在向鄉村建筑下達拆除通知書，這是不妥的。

　　“我們怎么也想不通，我們響應政府號召建起的餐飲店，怎么成了違法建筑？”8月8日，龍塘鎮18家餐飲店向瓊山區政府相關職能部門提交了訴求書。

　　符永康告訴記者，龍塘鎮18家餐飲店都是1990年代起步的，慢慢賺了錢，進一步投入，餐飲店才漸漸有了今天的規模。這一過程中，政府有關部門并沒有提出任何異議。相反，政府之前鼓勵企業投資農家樂，鼓勵農民拿出荒蕪土地與企業共同發展休閑農業，提高農民收入。

　　律師說法

　　不違反城鄉規劃

　　可以合法化

　　律師廖暉：在司法實踐中，也并不是只要沒有施工許可證或規劃許可證就是違建，特別是涉及到農村集體使用權土地。出現這一問題，主要是因為規劃法和其他相關法律比較滯后，特別是一些規劃行政部門的執法行為，滯后于南渡江沿岸餐飲店的建立。

　　對這些餐飲店，城管部門拆除通知書的下發應該區別對待———

　　對于確實是違法建筑或搶建的違法建筑，應堅決予以拆除。而對于那些沒有申辦用地和建房審批手續，但不違反城鄉整體規劃，應該允許補辦相應的手續，經過有關行政主管部門審查，可認定為合法建筑。

　　相信如果南渡江沿岸餐飲店的建筑如果合法化后，這些投資者的信心和投入會加大，這對該行業是一個有力的推動。

　　店方權益與公共權益

　　兩者能否兼顧？

　　排污也好，違建也罷，南渡江畔餐飲店的問題之所以遲遲無法得到妥善解決，與這些餐飲店涉及沿江群眾就業、耕地、拆遷等多方面利益緊密相關。記者了解到，幾乎所有的餐飲店都是由當地人經營的，而員工也大多數來自本地。維護店方權益與維護公共權益，二者是彼此對立，還是可以共同兼顧？這備受關注。

　　不少市民認為不應一拆了之

　　有市民堅決反對違法排污行為，支持拆除，也有人認為這些餐飲店既能滿足市場需求，又能提供工作崗位，希望政府有關部門正確引導，讓其合法有序地經營。

　　“環保是重中之重，我覺得對于排污企業應該下狠招，拆掉餐飲店，杜絕污染行為。”市民吳先生對記者說。

　　不少市民認為，這些餐飲店不應該一拆了之。“我經常去那邊吃飯，他們的生意不錯，說明有市場需求。排污和違建都是可以整改的，政府部門要做的是具體問題具體分析，不能一拆了之。”海口市民俞先生說。

　　市民郭先生也認為，這些餐飲店解決了這么多人的就業，一刀切的拆除未免有點可惜，可以考慮區別對待，能整改的盡量整改，不能整改的再拆也不遲。

　　拆店事關店主店員生計

　　“我們不理解，這些店經營了這么多年，大多受消費者歡迎，也解決了很多人的就業問題。這種滿足多方需求的經營，為什么得不到保護，還要被強制‘鏟除’呢？”政府部門是不是應該考慮一下，這些店的長期存在，就說明了他們有存在的合理性。

　　王光和表示，由于可耕種的土地太少，過去村民大都以打漁為生，而18家餐飲店已安置了大量當地農民，包括一線工作人員和二線養殖種植相關人員。這些人，有許多是沒有文化的村民，有的甚至沒有出過村。如果強制拆除餐飲店，對于他們而言，不僅僅是一個就業的問題，而是關乎生計的問題。

　　部門：將為員工找工留出時間

　　萬某則強調，對這22家企業的拆除，將用分批、分期的方式進行。整個拆除工作將在今年年底前完成。這是考慮到22家餐飲店的拆除將涉及數百人的就業問題，所以留出幾個月的時間，讓相關人員有充足的時間去尋找新工作。在此期間，政府部門將和相關社區、居委會一起做餐飲店相關人員的思想工作。

　　對此，多家餐飲店負責人及員工表示不能接受。

　　香世界餐飲莊園一位女服務員告訴記者，之前，她也跟村里人去海口市區打工，但由于各種原因，做不了多久就回家了。現在這份工作比較穩定，自己也比較滿意，她希望能保住這個工作。

　　店主：如拆遷應按征地賠償

　　陳老板表示，十幾年來，以他為代表的村民為餐飲店花費了很多心血。但是，考慮到政府發展規劃的需要，他們不是不同意拆遷，但應該以征地的形式按照法律給予賠償，而不是以違建的名義強拆。

　　兼顧合法與合理

　　執法最具威懾力

　　律師廖暉：政府對南渡江沿岸餐飲店的拆除是一種行政執法行為，一個“好”的行政行為要求具有兩個特點；一個是“合法性”，另一個是“合理性”。

　　行政機關要求餐飲店的拆除理由主要是環境污染和違法建筑，但這是個歷史遺留問題，許多餐飲店當年開業時，一些法律法規還不是很健全，所以對22家餐飲店的拆除行為切不可盲目的“一刀切”。

　　另外，判斷一個行政行為的好壞并不是說它只要合法就好，還有很重要的一點就是它的“合理性”。具體到南渡江畔餐飲店的拆除，還應該考慮到當地的就業。

　　更應該考慮的是，如果對這些餐飲店“一刀切”之后，我們的行政管理能力能不能保證，過兩年后這些實際上有潛在需求的餐飲店是否會“東山再起”。如果不能保證，那這一次的執法也許又會淪為一次運動。

　　(本報海口8月19日訊)