海上盜砂海底傷痕累累 市縣海監執法設備落后

來源：     作者：陳曼莉    2013-10-24

非法采砂船甲板上配有12根抽砂管。

執法人員發現的一處海灘采砂點。本版圖片均由通訊員 路帆 攝

被查獲的26艘采砂船拋錨，等候處理。

制圖/張昕

　　■ 本報記者 況昌勛 通訊員 路帆

　　核心提示

　　這是一場“貓抓老鼠”的“戰斗”。

　　非法采砂船，猶如“耗子”一般，無序、瘋狂地偷食海南海砂。

　　盜采海砂破壞海洋環境的現象令人觸目驚心———海底被挖出一個個窟窿，岸上沙灘向海里坍塌，海岸線正在縮減后退，海上砂島被步步蠶食……

　　雖然我省不斷加大打擊力度，但海砂存在著巨大的市場需求，在利益驅使下，采砂船屢禁不止，漸成“規模”。

　　然而，我省對盜挖海砂的圍堵卻面臨諸多尷尬。如何有效打擊盜采海砂？如何合理開采利用海砂？這兩個問題同時擺在我們面前。

　　1 狂

　　盜挖海砂

　　1平方海里30艘船

　　海口三亞陵水文昌儋州臨高等海域

　　成為多發區

　　10月12日下午，兩艘60多米長，千噸級的船只，從廣東駛來，進入文昌市鋪前鎮海域后，拋錨。

　　不久，船員將船頭的巨大抽砂泵丟入海中。頓時，周邊海水翻滾。而在海底，海砂隨著攪拌，被吸進抽砂管，進入船艙中。混合的海水，再排入大海。速度之快，令人咋舌，不到兩個小時就能采滿一船，大約1000立方米。

　　近年來，瓊州海峽靠近海口、文昌一帶海域，變成采砂者的“天下”，每天采砂船駛入，采滿海砂后即返回。而這片海域并非是合法采砂區域。

　　上述兩艘千噸級的采砂船，就在12日當日被中國海監南海總局與中國海監海南省總隊聯合執法查獲。

　　采砂船船員稱，他們來自廣東徐聞，每天來文昌海域采砂一次，采滿砂后，返回徐聞銷售。“沒有辦理采礦證、海域使用證，也沒有海洋環境保護措施。”

　　一個月前的9月12日清晨，天還未全亮，在靠近洋浦的海域上，也上演了一場“采砂大戰”。

　　凌晨5時，幾艘抽砂船從岸邊陸續駛向位于洋浦附近的海域，不到1個小時，這里就集中了30艘船。這些抽砂船集中在不到1平方海里的范圍內作業。遠遠就能看見周邊海域海水一片渾濁。

　　靠近一看，采砂船猶如一只龐大的八爪魚，甲板上配有12根口徑約20厘米的抽砂管，每根管接著一臺300馬力的大型水泵。每艘船12根抽砂管同時伸入海底作業，隨著機器轟鳴，不到1個小時就可以采到500立方米海砂。這片海域也并非合法采砂區域。

　　據悉，從今年7月開始，就有數十艘非法采砂船在此采砂，估計每天有近1萬立方米的海砂從這片海域海底抽出。今年八九月，海監部門曾兩次在洋浦執法，先后查獲58艘次非法采砂船。

　　中國海監海南省總隊副總隊長李洪瀾說，近年來，海南海域的盜采海砂開始“抬頭”，海口、三亞、陵水、文昌、儋州、臨高、澄邁等海域多次發現嚴重盜挖海砂現象。今年以來，中國海監海南省總隊共打擊盜采海砂7次，抓獲非法采砂船只近70艘次。

　　根據國家規定，在海洋自然保護區、軍事用海區、海底電纜管道保護區等區域禁止實施海砂開采用海活動。在可能危及跨海橋梁等涉海工程安全的海域，以及可能對海岸線、海岸防護林帶造成侵蝕危害的海域，嚴格限制海砂開采用海活動。

　　2 慘

　　如不制止

　　無居民砂島或消失

　　沙灘向海里坍塌，海岸線被侵蝕后退，

　　海底已破爛不堪

　　在洋浦附近海域，緊靠著二三十艘采砂船的，是一座無居民砂島。

　　“如果不制止，不到一年時間，這座砂島就會消失。”中國海監海南總隊執法人員說。

　　在瘋狂、無序的盜挖之下，不僅國家礦產資源損失嚴重，更會破壞海洋生態環境。

　　“這樣的采砂速度和強度早已超出了環境自身的恢復能力。”中國海監海南總隊執法人員告訴記者，海洋環境在一定條件下處于較長期的動態平衡之中，一旦過量開采海砂，會改變自然條件，從而造成環境的失衡和破壞。

　　在洋浦附近海域，還擁有洋浦港和白馬井中心漁港。“儋州白馬井、排浦鎮很多漁民都在這帶海域趕海打魚或發展養殖業。這些抽砂船非法采砂，攪動海水，破壞海底地貌，已經沒法打魚養殖了。”附近一位漁民訴苦說，他們集中采砂，會導致海底出現一個個大窟窿，改變水動力，會威脅到漁船行駛安全。

　　“抽取海砂，就像是在陸地上鏟掉土壤。沒有土壤，作物不能生產，沒有海砂，魚類生產環境也會遭破壞。”有專家表示，盜采海砂對脆弱的海洋環境的打擊是毀滅性的，不僅破壞近海海洋生物的生存環境，還對中遠期的海洋生態環境產生消極影響，同時對航線具有潛在隱患。

　　而在臨高的博厚鎮海域，非法采砂分子為節省成本，直接在離岸不到20米的海域，拋下一個大型水泵，然后用水管連接到岸上，抽取海砂。由于過度盜采近岸海砂，沙灘向海里坍塌，海岸線被侵蝕，正在縮減后退。

　　據有關專家介紹，在海浪的自然作用下，海洋中的砂石按照一定規律分布在不同區域，這些砂石構成了保護海岸、海堤的天然屏障，無限制地大量開采海砂，將使海岸失去保護。

　　當地居民告訴記者，這些非法采砂分子，已經在這片海域盜采了兩三年，看似平靜的海面下，海底已破爛不堪。附近村民都不敢讓小孩到這里玩耍游泳，害怕陷入海底的窟窿中。而且，以后村民想養魚，肯定也不行了。

　　3 狡

　　大多是“慣犯”

　　大多是“三無”船只

　　盜砂或用于填海，或用于建材，已形成完整海砂產業鏈

　　“有些就是老面孔。”中國海監海南總隊海洋執法處副調研員林明峰參加過多次執法行動。他說，10月12日在文昌抓獲的兩艘非法采砂船是“慣犯”，載砂1000立方米的船8月落網1次，載砂800立方米的船今年落網兩次。

　　9月12日在洋浦附近海域抓獲的30艘非法采砂船，也有將近一半是第二次落網。

　　屢抓屢犯，主要原因是利益驅使。

　　隨著經濟發展，用砂市場需求量大增，一是用于填海，一是用于建材。如今河礦資源日益減少，而且國家正逐步限制對河道及土地采掘挖砂的開采。近年來，海砂在城市建設上使用十分廣泛，海砂開采、加工、運輸、銷售已經形成完整的海砂經濟產業鏈條。

　　目前，在我省海域非法開采海砂的船只，海口、文昌一帶的瓊州海峽的大部分是來自省外的船只，挖采海砂后運往省外；而在儋州、臨高等市縣海域的非法采砂船，有些是外省來瓊船只，有些是本地企業雇用的外地船只，也有些是本地“三無”船只。

　　根據海監在海口、文昌海域破獲的案件看，盜挖海砂的船只主要來自廣東，他們在海南采砂后，運回廣東砂場，清洗后作為建材銷售。這些船只，2個小時就可以采滿一船海砂，每一兩天一個航次，一船可裝800立方米到1000立方米海砂，利潤頗為豐厚。

　　而在洋浦附近的海域抓獲的非法采砂船所采獲的海砂，主要是用于工地填海。據辦案人員審訊發現，這些船只大部分是來自廣西、廣東的“三無”船只，噸位四五百噸，不到1小時就可以抽滿一船海砂，約500立方米，每天作業4個航次，約可采2000立方米海砂，雖然單價便宜，但獲得的利潤也不少。

　　非法盜砂者認為被抓就是“罰款了事”，也是屢抓屢犯的一大原因。

　　由于船只登記管理歸屬于海事或漁政部門，海監在執法時，時常無法確認非法采砂船的所屬公司、船員身份。記者了解到，部分被處罰的船只，真正的老板并不出面，而是由他人或企業員工代理繳納，作為證據進行登記保全，船只扣押時限也只有7天，7天之后必須放船。海監部門沒有權限對船只和幕后老板進一步追查。

　　據悉，查處非法開采海砂適用的法律條文多種多樣，執法人員在處罰時定性意見不一，容易造成混亂。

　　“目前，我省對盜采海砂的行政處罰根據的是《海南省海洋環境保護規定》。非法采挖海砂，處1萬元以上5萬元以下的罰款；多次違法的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。”中國海監海南省總隊海洋執法處處長文力說，而對采砂船則沒有規定相應的強制措施，海監將采砂船作為證據進行登記保全，時限也只是7天。

　　目前，我省針對海砂的處罰主要是行政處罰。

　　“河北有人因非法盜采海砂而獲刑10年。”文力說，海南也一樣，如果達到入刑條件，將會移交司法部門，追求其刑事責任。

　　不過，中國海洋大學法政學院教授劉惠榮等法律界人士認為，盜采海砂以非法采礦罪入刑，針對的是海砂的資源屬性，但盜采海砂帶來的更大危害是破壞海洋生態，后果嚴重，且難以恢復。政府應該從破壞生態這一屬性，出臺專門的法律，加大處罰力度。

　　4 困

　　看著海砂被運走

　　執法部門卻無能為力

　　管理多頭、職權分散，市縣海監執法設備落后

　　執法人員眼睜睜地看著一車車海砂從海邊運出，卻無能為力。這是記者隨同海監進行執法看到的一幕。

　　7月，海監部門對臨高博厚海域5家非法采砂窩點進行打擊，然而非法采砂船停止作業后，執法人員只能看著一車車海砂運出。8月，海監部門再次對該海域的非法采砂窩點進行打擊，最終2個窩點被端，但另3個窩點因為當時沒有作業，僥幸躲過打擊。

　　雖然目前我省打擊非法盜采海砂工作主要是海監部門執行，但是盜采海砂，卻涉及到人、船、盜采、運輸、銷售等環節，各環節應有相應的管理部門。

　　“人員違法由公安邊防偵查，船只管理歸海事或漁政管理，盜采行為歸海監部門，運輸歸交警部門，銷售又歸工商部門。此外，涉及的采礦權、海域使用權又分屬于國土部門和海洋部門。”業內人士介紹，盜采海砂是一個產業鏈，而政府部門管理多頭、職權分散，造成執法難度大。

　　“在執法取證中，海監部門執法人員只能對正在非法盜挖海砂的船只進行處罰，對空駛、停泊的船只無權處罰。”文力說。

　　而市縣一級的海監隊伍建設薄弱也造成執法困境。“我們發現了盜采海砂現象，但根本沒法執法。”海監臨高縣大隊隊長王福海說，海監臨高大隊至今沒有一艘執法艇，執法只能調用漁政船，甚至租用漁船。

　　據了解，除海口、三亞等少數市縣擁有執法快艇，大多數市縣缺少必備的執法設備。因此，許多市縣在發現盜采海砂的現象后，均是上報給海監海南總隊。這就弱化了情報線索搜集，而且使得執法缺少靈活性。

　　執法人員介紹，由于采砂船多在夜間作業，而且采砂地點經常變換，存在著較強的時間隱蔽性和區域不確定性。

　　“不僅設備落后，基層執法隊伍建設也不穩定，很多基層執法人員的工資只有1000元。”文力介紹，除了海口、三亞、澄邁等少數市縣，大部分市縣海監部門屬于“自籌”單位，沒有財政撥款，人員工資和工作經費依靠政府在其執法后罰款的部分返還。

　　有專家擔心，如果不解決基層海監人員的編制和工資待遇問題，“很可能促使基層海監部門為解決本單位人員工資和工作經費問題，只注重罰款，而不真正想辦法杜絕或預防。比如，哪個市縣海監工作做得很好，清除了非法采砂船。但是他們收不到罰款，因此執法人員發不出工資。那就是莫大的尷尬和諷刺。”

　　5 解

　　科學設置門檻

　　疏導合法開采

　　嚴密圍堵盜挖

　　雖然海砂需求大，但目前我省沒有一個規范、合法的海砂采挖點。原因是，以往海砂開采的審批權在國家相關部委，此外，海砂開采屬海洋工程建設項目，開采海砂還需進行海洋環境影響評價。由于過去我省對海砂的需求量不大，并且審批手續嚴格、復雜，沒有審批通過采砂點。

　　開采海域使用權或拍賣

　　作為基礎建設的重要資源之一，海砂需要規范、合理、合法開發利用。今年，國家海洋局印發了《關于在全國推行招拍掛出讓海砂開采海域使用權的通告》，海砂開采海域使用權由沿海省（區、市）海洋行政主管部門以拍賣掛牌等市場化方式依法出讓。目前，我省正在做海砂開采海域使用權拍賣掛牌的前期選址、環評、認證等工作，預計明年可以進入市場依法出讓。

　　“屆時，海砂的開采，就能在不影響海洋生態環境下，實現合理化、規范化、合法化開采，有效緩解市場供給不平衡的矛盾，也就在一定程度上預防海砂的無序盜采。”中國海監海南省總隊副總隊長李洪瀾說。

　　編制海砂開發總體規劃

　　海南大學海洋學院教授張本認為，基于對海砂的巨大需求以及近岸海域采砂所產生的大量環境問題，有必要加快近岸海砂資源開發的管理，嚴格執行海域使用論證制度和海砂開采海洋環境監測制度。鼓勵和引導發展深海海砂開采技術，促進海砂開采向遠海區域發展。海南可以編制海砂開發總體規劃，劃定開采區、限制區、禁止區等，例如紅樹林、珊瑚、海洋漁業繁育等保護區就不能開采。

　　海上查 陸上堵 市場封

　　管好海砂，還要堵疏相結合。李洪瀾建議，我省應該從海砂源頭開采到市場銷售均要規范化，由政府組織相關部門聯合執法，采取“海上查、陸上堵、市場封”等措施。比如，對過往或停泊在海域境內的砂船逐船調查，到卸貨碼頭對采砂船盜采量、人員取證，同時加大對沙場的監管力度，拒收非法盜采的海砂。

　　規范建筑行業海砂使用

　　用于建筑行業的海砂使用也亟需規范。中冶集團建筑研究總院專家洪乃豐表示，海砂中含有氯鹽，能引起混凝土中鋼筋腐蝕，破壞建筑物，如果不規范海砂淡化標準，容易導致“海砂屋”后果。

　　記者了解到，目前我省洋浦、文昌、臨高等地已經有部分砂場，開始銷售海砂用于建筑行業，或與河沙參雜使用、或經過簡單淡化即銷售，海砂淡化是否達標令人懷疑，而這也缺乏有效的市場監管。（本報海口10月23日訊）

　　盜挖海砂的多頭管理

　　人員違法　　　　 公安邊防

　　船只　　　　　　 海事或漁政部門

　　盜采　　　　　　 海監部門

　　運輸　　　　　　 交警部門

　　銷售　　　　　　 工商部門

　　采砂權　　　　 國土部門

　　海域使用權　　 海洋部門