國土部摸底土地儲備 專家呼吁土儲改革

來源：21世紀經濟報道     作者：許甲猛    2009-09-24

“地王”、囤地、房價波動，房地產亂象對土地儲備供應制度提出新的考驗。

　　近日，國土資源部下發的一份《關于開展土地儲備制度建設和運行情況調查的緊急通知》(下稱《通知》)。《通知》將對各地土地的儲備、供應、金融、監管以及制度建設等進行多方位的調研。業內人士則把此次《通知》視作是對全國土地供應的“家底”大調查。

　　記者獲悉，《通知》已于月初下發至各地，要求地方政府上報的數據年份為2006年至2008年三年，調查后相關數據將在下月上報國土資源部。

　　儲備規模偏大？

　　“此次調查應該說來得比較及時。”9月22日，中國人民大學土地管理系教授嚴金明在接受本報記者采訪時坦言，房地產經過多年的快速發展，在土地儲備供應環節已經隱現出了一些不容忽視的弊端。

　　嚴金明指出，目前地方政府的土地儲備有偏大的傾向。

　　記者在該《通知》中也看到，至少有三項內容都涉及到土地儲備規模，比如，第一項就是2006-2008年分年度建設用地供應總量、結構及來源于儲備土地的情況，第四項則是調研2006-2009年分年度土地儲備計劃制定及執行情況，第五項是2006-2008年分年度土地征收納入儲備總規模、安置補償總費用及補償費用落實等情況。

　　嚴金明透露，地方土地儲備最早的定位主要是存量建設用地，即一些破產企業的閑置用地以及舊城改造等的建設用地，但近幾年來，一個明顯的變化就是土地儲備擴大了新增建設用地即預征土地的規模。

　　“在沒有建設項目的情況下預征大量土地容易造成土地的荒蕪，在儲備環節就開始對土地資源浪費，也帶來了不好的社會影響。”嚴金明認為，土地儲備應是有計劃的，是10年、20年的合理規劃，而不是一年兩年的事。“主管部門是否需要對土地儲備本身的定位進行適度調整。”

　　“在沒有建設項目的情況下預征大量土地容易造成土地的荒蕪，在儲備環節就開始對土地資源浪費，也帶來了不好的社會影響。”嚴金明認為，土地儲備應是有計劃的，是10年、20年的合理規劃，而不是一年兩年的事。“主管部門是否需要對土地儲備本身的定位進行適度調整。”

　　實際上，從正在逐年加大的土地儲備投入也可看出其中端倪。“一級城市每年在土地儲備方面的投入已經上千億元，不少二線城市這個規模也達到幾百億元之多。”

　　以北京為例。根據北京市國土資源局的部署，2009年，北京市土地儲備開發投資總規模達到1000億元，計劃年度新增儲備開發土地1800公頃，計劃年度完成開發土地3300公頃，計劃年末結存土地9000公頃。而去年北京新增土地儲備開發面積2800公頃，土地儲備開發資金需求約為800億元。

　　一位不愿透露姓名的二線城市土地部門工作人員坦言，二線城市在儲備環節上的土地閑置情況比一線城市更為嚴重。

　　嚴金明還指出，土地的大量儲備也容易讓金融風險集中化。“目前，地王頻現，房價高位運行，一旦國家宏調政策轉向，房地產泡沫破滅，土地儲備的金融風險或可體現出來。”

　　據了解，今年，北京市土地儲備中心就分別與中國工商銀行、國家開發銀行、中國農業銀行等12家銀行建立融資關系，共取得銀行授信資金額度1245億元。

　　記者在《通知》中也看到，國土資源部也將對截至2009年7月31日儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款余額情況進行調查。

　　經營色彩偏重

　　一直以來，地價助推房價的質疑從未停歇，地方政府顯然承擔著調控地價的責任。

　　嚴金明直言，在土地儲備供應環節，政府經營的色彩過于濃重。“一塊土地從征地到出讓的價格相差非常大，從幾倍到幾十倍不等。”嚴金明指出，土地凈收益在土地從一級市場走向二級市場的過程中通常都會被作了“技術處理。”

　　記者從一位土地部門的知情人士處了解到了這種“技術處理”的路徑：如果一塊土地的一級開發是由區縣政府來做，由于最終的土地收益是由市、區縣兩級政府進行分配，市一級政府分得部分較多，使得很多區、縣政府刻意把土地一級開發成本做大，以取得更多的土地收益，一塊土地的賬面凈收益實際上是小于該塊土地的實際凈收益。“同樣的道理也適用于一級土地開發是房企的情況，把一級土地成本做大，土地一級開發企業更容易取得該塊土地，一部分土地凈收益也會因此被隱藏。”

　　土地儲備環節的幾輪“加價”，加之招拍掛中開發商的非理性瘋搶，“地王”產生似乎也不足為奇。

　　根據《通知》，國土部要求各省級政府要以建立土地儲備制度的市、縣(含獨立于設區市本級的區)為調查單元開展調查，調查完成后，以紙質和電子方式逐級匯總相關數據。國土部還將選擇部分城市進行實地調研。

　　這位土地部門的知情人士預測，土地收益總量數據基本來源于地方財政部門的統計，國土部層面對于地方通過土地儲備機構獲得的土地出讓價款并未完全掌握，如果此次“摸底”執行徹底，來自區、縣一級土地凈收益或將浮出水面，這將有利于地方政府了解土地收益乃至地價的真實現狀。

　　嚴金明認為，地方政府不能把土地儲備完全搞成土地經營，而忽略公共利益。“追求利潤不應成為政府的主要目標。”

　　記者也注意到，雖然該《通知》只字未提“囤地”，然而，《通知》明確了將對2006-2008年分年度建設用地供應總量、結構及來源于儲備土地的情況進行調研。一旦該數據出爐，與已開發土地相比，開發商的“囤地”現狀將一覽無余。

　　“目前，地方政府加大土地供應力度用以抑制高房價無可厚非，但土地供出為什么不能形成有效供應？土地兩年不開發便收回的政策已大打折扣。”嚴金明感言，土地儲備制度需要一場很大的變革。