省直管市縣改革海南與浙江比較：同曲異工

來源：南海網(wǎng)-海南日報      作者：李文婷    2009-10-16

　　同曲異工各顯其妙

　　——省直管市縣改革海南與浙江比較

　　本報記者魏如松

　　海南與浙江，兩個因親近大海而浸染海洋文化特質(zhì)的省份，在探索各自發(fā)展的道路上，堅持“省直管市縣”行政管理體制改革模式，創(chuàng)造了令人矚目的“海南模式”與“浙江經(jīng)驗”。無論是海南的“政府管理體制上的省直管市縣”，還是浙江的“財政意義上的省直管市縣”，二者雖異工卻同曲，各顯其妙。

　　改革：行政效率顯著提高

　　省直管市縣，在近年來國內(nèi)行政管理體制改革中倍受關注。作為先行先試的典范，海南與浙江在探索這一模式過程中，積累了不少成功經(jīng)驗。

　　國家行政學院經(jīng)濟學部副主任張占斌教授多年來一直關注縣域經(jīng)濟發(fā)展，2003年他參加中央組織部和共青團中央組織的“西部博士服務團”，在掛職重慶市梁平縣副縣長期間，重點圍繞“省直管縣”問題進行研究，他在很多場合強調(diào)“省直管縣”是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。

　　接受海南日報記者采訪時，張占斌對海南探索“省直管市縣”過程中取得的成績表示由衷贊賞：“海南建省辦大特區(qū)之初，就在全國率先實行省直管市縣的行政建制。海南的省直管市縣體制，是行政體制上的省直管市縣，也是最標準的模式。海南的模式應當是內(nèi)陸省份改革的發(fā)展方向。”

　　省委黨校副校長、省行政學院院長廖遜教授談到海南堅持20多年實行省直管市縣體制時說，“省直管市縣符合政府管理扁平化發(fā)展的趨勢，提高了信息傳遞速度，使政令更容易貫徹，下情更容易上傳。同時，省直管市縣管理體制，還避免因增設一個地級行政層次而造成的機構、人員增多、財力負擔加重等負擔。”

　　在浙江省內(nèi)，省直管縣體制的探索同樣得到了普遍認可。

　　為了增強省財政直接調(diào)控和統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的能力，浙江在省管縣財政體制下，對縣里的補助、資金、專款等實現(xiàn)了直接對接，繞開了市級財政，減少了中間管理環(huán)節(jié)，從制度上減少了管理層級，降低了管理成本，隨之也提高了行政效率。

　　放權：增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力

　　4年前，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”

　　今年的中央一號文件再次強調(diào)：要“穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。

　　中央的精神表明，在發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的同時，要賦予縣一級政府更多權力。

　　在探索省管縣的實踐中，海南與浙江兩省自身的特點，具備先行一步的優(yōu)勢。兩個省創(chuàng)造的所謂“海南模式”與“浙江經(jīng)驗”，其內(nèi)在的政策意圖都不約而同聚焦在向基層放權。

　　海南島陸地面積3萬多平方公里，人口有800多萬，建省時由19個市縣構成了省的框架。與內(nèi)陸省級建制區(qū)相比，地域小，人口少，不存在省級管理幅度過寬和人口過多管不過來的問題。

　　與海南的情況十分相似，浙江省的陸地面積也相對較小，全省面積10多萬平方公里，同樣是我國地域面積較小的省份之一。同時，與海南相似，浙江所轄的縣也比較少。

　　“在海南與浙江實行省管市縣改革，不會出現(xiàn)什么大的體制問題和社會風險，即使出現(xiàn)什么問題，也容易控制和調(diào)整。”張占斌告訴記者，“技術上的可行性，也為海南和浙江創(chuàng)造了其他省不具備或不完全具備的特殊條件。海南和浙江都很好把握住了這個合適的客觀條件，地方領導認識比較一致，緊緊抓住了這個歷史機遇。”

　　通過向下放權，增強縣級政府的權力，進而促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，成為兩省的共識。

　　2008年7月，海南省委五屆三次全會通過了《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》，對完善省直管市縣管理體制，下放行政管理權限，賦予市縣更大發(fā)展自主權、決策權，決定向市縣下放197項行政管理事項。

　　同樣，浙江在不斷完善財政省直管縣體制的同時，先后四輪擴大部分經(jīng)濟發(fā)達縣(市)經(jīng)濟管理權。據(jù)張占斌介紹，1992年，浙江出臺政策，對蕭山、余杭等13個市(縣)下放部分經(jīng)濟管理權限;1997年，浙江省政府又決定在蕭山、余杭兩個縣(市)試行享受地市一級部分經(jīng)濟管理權限;2002年，浙江省政府按照“能放都放”的原則，將原本屬地級市的313項經(jīng)濟管理權限下放給紹興、溫嶺等地……

　　張占斌說，“海南與浙江，盡管一個是新建省，一個是老建制省，表面看似乎有些不同，但比較早堅持向縣級政府‘放權’的內(nèi)涵是一致的，都具有非常強烈的改革意識和創(chuàng)新精神。”

　　權力的下放，逐步增強了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的自主性、積極性和創(chuàng)造性，增強了縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力。

　　隨著省直管市縣體制不斷完善，海南縣域經(jīng)濟發(fā)展實力明顯增強，一批過去地方財政收入長年徘徊在1000萬元至3000萬元之間的貧困市縣，現(xiàn)在多數(shù)進入了“億元俱樂部”。

　　方向：從財政省管到行政省管

　　從1992年至今，全國已有浙江、安徽、海南、江蘇等20多個省份試驗省直管縣改革。財政部也在今年7月份公布了推進“省直管縣”財政改革的意見，明確提出到2012年底前將在全國大部分地區(qū)推進這一改革。

　　省直管縣財政改革的全面推進，標志著我國深化財稅體制改革邁出了重要的一步。

　　張占斌告訴記者，目前各省試驗的省管縣有兩種含義，“一種是財政意義上的省管縣，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分。另外一種是行政管理體制上的省管縣，市與縣是平級的，不存在隸屬關系，不僅在財政體制上，在人事權、審批權等事關經(jīng)濟社會各個方面的管理權，都由省直接跟縣打交道。”

　　張占斌進而指出，“進行省管縣試驗的一些地區(qū)，雖然都是省管縣，但程度卻是不一樣的。有的是比較純粹的省管縣，有的則只是名義上的省管縣。海南實行的省管縣，則比較純粹，早在20多年前就已經(jīng)率先到位。海南不只是財政意義上的省管，從行政管理以及對其他各個部門的管理上，都是省與縣直接發(fā)生關系的。這種模式，最有生命力。”

　　張占斌向記者闡述了他對省管縣改革發(fā)展的設想，“財政首先省管，是因為政府治理的問題很多都要落實在財力以及事權上。就全國來看，隨著財政省管范圍不斷擴大，可以考慮進一步下放經(jīng)濟管理、社會管理和公共服務等權力，不斷增強縣級政府的自主權，在有條件的地方加快實現(xiàn)行政體制的省直管縣。財政省管未來的發(fā)展方向是行政省管，是市縣分置，徹底減少一個行政層級，更加純粹意義上的省直管縣。海南模式將對內(nèi)陸改革起到重要的引導作用。也希望海南模式不斷豐富和發(fā)展”。

　　(本報海口10月15日訊)