編者按 海島作為壯大海洋經(jīng)濟、拓展發(fā)展空間的重要依托，保護海洋環(huán)境、維護生態(tài)平衡的重要平臺，其戰(zhàn)略地位日益突出。但是，隨著沿海經(jīng)濟發(fā)展和海島開發(fā)利用活動的逐漸增多，海島管理問題日益顯露。

  3月1日，《中華人民共和國海島保護法》正式實施。有了法律的保障，我國成千上萬的海島迎來了發(fā)展的新契機。海島立法解決了哪些問題？如何在法律軌道上保護好、利用好、管理好海島？近日，記者采訪了國家海洋局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家。

立法護島 恰當其時

  “海島在急劇減少，有的是自然滅失，但更主要是人為造成的，這就是我們要立法保護海島的原因。”

  在我國300萬平方公里的遼闊海域中，分布著成千上萬個海島。國家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞介紹說：“我國有史以來規(guī)模最大的一次海島調(diào)查還是在上世紀80年代末90年代初，當時動用了2萬名科技工作者，調(diào)查出面積500平方米以上的海島有6000多個。因為海島在急劇減少，有的是自然滅失，但更主要是人為造成的，這就是我們要立法保護海島的原因。”

  事實上，海島具有重要的經(jīng)濟價值。中國工程院院士金翔龍認為，隨著沿海地區(qū)空間資源日趨緊張，開發(fā)、建設(shè)海島，以海島為依托發(fā)展我國第二海洋經(jīng)濟帶十分必要。

  近年來我國海島開發(fā)的步伐加快，在海島港口、旅游、能源等方面的開發(fā)已形成一定的規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢。如我國首個在海島建設(shè)的港口洋山深水港，到2020年設(shè)計年吞吐能力達1500萬標準箱以上；舟山岙山島國家石油儲備基地，其啟用使國家石油戰(zhàn)略儲備能力獲得了很大提升；海南從一個邊陲海島向“國際旅游島”進軍，其旅游業(yè)從一個無關(guān)緊要的小行業(yè)發(fā)展成為“舉足輕重”的支柱產(chǎn)業(yè)。

  呂彩霞告訴記者，國家對海島的發(fā)展非常重視，從組織機構(gòu)建設(shè)、海島保護與管理、科研支撐能力等方面開展了大量卓有成效的工作。然而，隨著海島開發(fā)利用活動逐步增多，問題還是日漸顯露。

  比如，海島特殊的自然、區(qū)位條件，決定了其經(jīng)濟活動局限性大，經(jīng)濟發(fā)展總體滯后，社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，居民生產(chǎn)生活條件艱苦，因而被人們稱為“東部的西部”。與此同時，許多海島資源被破壞，生態(tài)環(huán)境有所惡化；海島法律制度不健全，開發(fā)建設(shè)缺乏規(guī)范；海島管理體制不順，缺乏統(tǒng)一綜合管理……種種問題對海島的開發(fā)與保護十分不利。

  “立法的緊迫性顯而易見，這不僅關(guān)系到海島居民的生存與發(fā)展，更關(guān)系到國家長遠利益。特別是海島資源所有權(quán)、開發(fā)利用人的權(quán)利和義務(wù)以及國家權(quán)益維護等都需要立法予以保障，以實現(xiàn)依法用島，在法制化框架內(nèi)推進海島的可持續(xù)發(fā)展。”呂彩霞說。

統(tǒng)一管理 加強保護

  “海島遠離大陸，散落在茫茫大海上，管理難度一直很大，需要建立一種綜合協(xié)調(diào)的管理機制。”

  廈門市有17個無居民海島，成眾星拱月之勢環(huán)繞廈門島。雖然這些島嶼有著豐富的景觀，但其生態(tài)系統(tǒng)也十分脆弱。如猴嶼上植被覆蓋率曾達90％以上，每到秋季，整片火紅的“相思林”十分絢麗；然而，由于一度缺乏管理，有人在島上炸島取石，當作建材石料外運，破壞了島上的生態(tài)，直到廈門市對其進行專門的生態(tài)修復(fù)，猴嶼才重新變回一道亮麗的風景。

  呂彩霞告訴記者，事實上，由于海島遠離大陸，散落在茫茫大海上，管理難度一直很大，需要建立一支專業(yè)的管理和技術(shù)隊伍，配備船舶、飛機等管理設(shè)備，這就需要建立一種綜合協(xié)調(diào)的管理機制。然而，由于缺少專門的法律依據(jù)，長期以來海島管理存在職責交叉、條塊分割、權(quán)責不清的現(xiàn)象。特別是占海島總數(shù)94％的無居民海島，更成了管理上的“盲區(qū)”，近年來一些沿海地區(qū)甚至興起了一股“島主”熱，私自占用和開發(fā)無居民島的情況時有發(fā)生。

  針對這些情況，沿海一些地方政府一直在探索好的管理模式。如廈門市2004年11月1日就開始實施我國首部地方性無居民海島法規(guī)，并對周邊所有島嶼都作了非常詳細的規(guī)劃，包括哪些可以修路，哪些應(yīng)該栽培紅樹林，哪些能夠適度開發(fā)等。據(jù)統(tǒng)計，《海島保護法》出臺之前，全國已有近20個沿海市、縣政府發(fā)布了無居民海島管理規(guī)章和規(guī)范性文件。

  呂彩霞認為，《海島保護法》的實施，將從根本上扭轉(zhuǎn)目前普遍存在的“無序、無度、無償”的用島局面，建立海島開發(fā)、保護與管理的新秩序，實現(xiàn)依法“管島、用島、護島”。

  《海島保護法》的亮點之一，在于建立了海島保護規(guī)劃制度。缺乏針對性的海島規(guī)劃是導(dǎo)致盲目開發(fā)、破壞性開發(fā)的重要原因。海島保護規(guī)劃作為海島法的核心制度之一，建立了由國家、省域、縣域海島保護規(guī)劃，直轄市、地級市、縣、鎮(zhèn)海島保護專項規(guī)劃，以及可利用無居民海島保護和利用規(guī)劃構(gòu)成的國家海島保護規(guī)劃體系，保證了規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

  《海島保護法》的另一個亮點，在于創(chuàng)建了無居民海島集中統(tǒng)一管理制度。長久以來，無居民海島權(quán)屬性質(zhì)不清，是其保護與開發(fā)面臨的突出問題。《海島保護法》明確規(guī)定，“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”。這是我國立法第一次對無居民海島的所有權(quán)性質(zhì)作出明確規(guī)定。海島法建立的無居民海島開發(fā)利用審查批準、無居民海島有償使用等制度，將從根本上規(guī)范其開發(fā)利用秩序。

  “這些年我國一直在提倡高效、集約的管理模式，對無居民海島實行集中統(tǒng)一管理，就是為了消滅管理上的盲區(qū)。今后無居民海島的使用只有兩級審批，除了國家就是省里，相信其使用水平會得到有效提高。”呂彩霞說。

  不過她坦言，海洋主管部門今后也將面臨不小的壓力。“比如如何征收海島使用金最為合理？每個海島的情況千差萬別，離大陸的遠近、植被覆蓋情況、周邊環(huán)境等等，都決定了其不同的利用價值，決定了從國家得到使用權(quán)應(yīng)該付出不同數(shù)額的使用金。我們現(xiàn)在提倡以基本金額加評估的辦法決定。類似的難題還有很多，都需要我們?nèi)ゲ粩嗝鳌！?/P>

開發(fā)保護 并行不悖

  “總結(jié)這些年的經(jīng)驗，第一是要保護，第二是要開發(fā)。合理開發(fā)、有序使用也是一種保護。”

  三角洲島一向以“水清，石奇，沙幼”三絕著稱于南海。雖然島上迷人的海水活動場聲名遠揚，但為了保護原始的生態(tài)環(huán)境，開發(fā)單位限量控制上島游客，一年大約只接待1萬人。多年來，清澈碧綠的海水、潔白無瑕的沙灘、琳瑯滿目的海底珊瑚礁始終如故，支撐了三角洲島的可持續(xù)發(fā)展。

  近年來，過度開發(fā)給海島生態(tài)環(huán)境造成極大的壓力。國家海洋局一直致力于加強對海島的保護。自1963年以來，我國已建立了近20個國家級海洋類型自然保護區(qū)和40多個地方級海洋類型保護區(qū)，這些保護區(qū)為防止海島生態(tài)惡化，促進典型自然生態(tài)系統(tǒng)的保護起著不可估量的作用。

  總結(jié)這些年海島保護的經(jīng)驗，呂彩霞認為，“第一是要保護，第二是要開發(fā)。合理開發(fā)、有序使用也是一種保護。”

  如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海島的保護與利用，正是海島立法要解決的主要問題之一。呂彩霞介紹，從已經(jīng)開發(fā)利用的海島來看，普遍缺少規(guī)劃，開發(fā)的隨意性很大。一些有居民海島不顧資源環(huán)境條件，盲目上項目；一些地方隨意在海島上開采石料、破壞植被；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態(tài)；一些單位任意在海島上傾倒垃圾，把海島變成了垃圾場；一些地方濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源，致使生態(tài)系統(tǒng)惡化……

  《海島保護法》確立的海島生態(tài)保護制度將改變這一切。呂彩霞說，《海島保護法》明確規(guī)定了哪些海島可以開發(fā)，哪些絕對不能開發(fā)，哪些可以保留到以后再開發(fā)，并提出了一系列生態(tài)保護的具體措施，例如，禁止采挖、破壞珊瑚和珊瑚礁，禁止在海島沙灘采挖海沙，未經(jīng)批準利用的無居民海島應(yīng)當維持現(xiàn)狀，禁止采石、挖海沙、采伐林木以及進行生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等活動。同時規(guī)定，安排海島保護專項資金，用于海島的保護、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動。

  “今后所有的海島開發(fā)，我們都要求高起點；如果沒有高起點，那就寧可不要開發(fā)。因為海島的生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，破壞一個就少一個，我們希望將來每一個海島都成為‘海上明珠’，而不要成為遺憾。”呂彩霞說。